《農村土地改革與工業化：重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果》呈現高度複雜的四大公司民營化過程，探究作為地價補償的出售公營事業的選取、估價、發行股票與輔導等過程，以及其涉及的政商博弈。就日後經營情況而言，民營化成績甚為參差。台泥最成功，農林甚失敗，而工礦農林售出的47個獨立單位中則不乏經營成功者。

作者

瞿宛文

美國史丹佛（Stanford）大學經濟學博士。現為中央研究院人文社會科學研究中心兼任研究員，曾任中研院研究員、臺灣大學城鄉所與經濟系兼任教授。研究著重於台灣與東亞經濟發展，近來也開始探討中國大陸經濟相關議題。曾任《台灣社會研究季刊》主編與社長。著作包括《中國產業的發展模式：探索產業政策的角色》、《台灣的不成功轉型：民主化與經濟發展》（聯經2020）、《台灣戰後經濟發展的源起：後進發展的為何與如何》（聯經2017）、與安士敦（Alice H. Amsden）合著的《超越後進發展：台灣的產業升級策略》（聯經2003）、《全球化下的台灣經濟》、《經濟成長的機制》等。

目錄

一、前言

（一）重探土改的研究專題：回應翻案文獻

（二）本書的定位

（三）背景說明：簡述台灣戰後農村土地改革

（四）四大公司民營化過程之簡述

（五）檔案資料說明

二、以公營事業股票補償地價的政策選擇

（一）選擇地價補償的方式

（二）會以公營事業股票作為地價補償政策的歷史緣由

三、出售公營事業標的之選定與資產重估

（一）選擇出售的公營事業

1.省級生管會的前置作業

2.省府經費小組初步定案

（二）出售公營事業估價委員會

（三）估價的高低與專業自主性

（四）台灣省臨時省議會的參與

（五）肥料公司是否出售

（六）小結

四、四大公司如何移轉民營

（一）估價定案並籌劃移轉事宜

（二）訂定《移轉民營後輔導辦法》背後的博弈

1.分售辦法的演變：從分部門出售到分廠分售

2.《輔導辦法》定案及裁遣員工問題

（三）原

序／導讀

前言

國民政府在內戰失敗退守台灣之後，就立即開始推動土地改革。先是於1949年實行三七五減租，隨後在1953年實施了耕者有其田，對戰後台灣的發展有重大的影響。不同於當時大陸上中共的土地改革是無償沒收地主的土地，國府的土改則是以溫和改良為號召，因此徵收耕地時必須對農村地主給予補償。此次耕者有其田的地價補償，七成是土地實物債券，三成是四大公司的股票，即台灣水泥、台灣紙業、台灣工礦與台灣農林公司。而這四大公司是戰後國民政府來台接收的戰敗國日本工業資產中的一部分。

換言之，國民政府在1953年為了補償農村地主，將原為公有的四大公司民營化，這事件有著相當特殊的意義。將公營事業移轉民營在全球並非少見，例如在1990年代原社會主義經濟體進入轉型階段的時候，即曾大規模地進行私有化。但是在二戰後落後地區配合著農村土地改革而為之，則甚為稀有，若非獨一無二。根據當時美國土地改革專家雷正琪，他認為台灣土改以公營企業股票作為地價補償的作法，是各國土改中唯一的案例，也是成功的案例。這個作法刻意地要促使原先凍結在耕地上的資本，轉移到工業領域以推動經濟發展，明確地將土改與經濟發展相連結，因而得到他高度的認可。在當時國共鬥爭脈絡延續下，國府當然將農村土改宣揚為自身優良的政績，是反共宣傳中其優於中共的證明。此外，在冷戰環境下，這案例也被美國政府當作落後地區以非共產主義運動方式進行土地改革的典範，因此國府在美國林肯土地政策學會資助下，於1968年建立了土地改革訓練所，協助培訓後進國家相關人才。

公營事業民營化意味執政者將公營事業移轉給私部門，形式目的是促進私部門工業的發展，鼓勵私人企業的成長。這必然牽涉到政府與民間資本的關係，即政商關係的變化，而實施是否成功則涉及執行的效率與公平性，更多是關於促進經濟發展的成效。因此，對於戰後初期此一重大政策的評價，必然意味著對這些相關政治與經濟層面的討論與評估。

不過近年來，在台灣政治轉型過程中，台灣社會通行的論述（以下簡稱本土論述）對國民政府政績基本持否定的態度，尤其是戰後初期國府所進行的農村土地改革。本土論述認為當初的土改不單沒有必要，並且是國民黨外來政權強奪本地人的土地，為政治目的壓制本省菁英的歷史事件。與此相關聯，本土論述更認為四大公司的民營化是一項失敗的政策，其認為四大公司股權在移轉給地主後股票價值迅速流失，使得地主損失嚴重，不單導致地主階層的沒落，並且沒有產生引導地主進入現代工業的成效。再則，其也認為當初土改之所以得以實施，是因為國府是一個外來威權政權，本地地主政治菁英並無法抵抗。本土論述所引申出的政策意涵，顯然從地主權益出發，並不支持追求土地平均分配，以及土地增值歸公的價值與政策目標，該論述也沒有正視後進地區追求「現代化」、現代經濟發展的要求。

在現實中，今日多數後進國家中土地分配之不均仍然是一個重要的議題，如巴西至今仍有參與者超過百萬的無地農民運動在活躍著。國際學界雖對土地改革的必要與可行性仍有爭論，然多會同意這不均使得這些後進地區社會分化，更妨礙經濟發展的進程。從此角度來看，相較之下，台灣戰後初期農村土地改革的成績則甚為顯著，因台灣成功地實施了農村土地改革，農業生產持續成長，而在以農支工的政策下工業生產更是突飛猛進，使得台灣逐步從傳統農業社會成為現代化工業社會。然而，在60多年之後，重新來評價當時的土地改革卻並非易事。當年國府曾高舉追求社會平等及現代化目標來宣揚土改政績，而台灣土改的經驗，包括將公有企業股票作為地價補償的作法，也曾是其他後進國家亟欲學習甚而前來取經的典範，在今日卻遭到台灣社會本土論述的全面否定。

本書將探討此次土改引發的四大公司民營化的過程及其成效，其對地主的影響及促進經濟轉型與工業化的成效，地主階層的參與情況及政商關係的演變，並探索引申出的相關理論性問題。

（一）重探土改的研究專題：回應翻案文獻
 

如上述，近年來對當年土地改革持否定態度的翻案文獻較為普遍，而現實中台灣土地規劃的相關問題卻仍然甚為嚴重，全面否定當年土改並無助於我們了解這些土改所遺留的問題，因此重新檢討土改相關論述實有其必要性。為此筆者曾籌組一個研討專題，〈重探台灣戰後農村土地改革〉，刊登於《台灣社會研究季刊》（2015，第98期）。專題包括三篇論文，其中之一瞿宛文（2015）將台灣戰後土改放回到歷史脈絡中，從國共兩黨競逐中國現代化革命領導權的角度，來理解國府為何在敗守台灣後實施了溫和的土改。因中共以土地改革動員農民發動農民革命取得成功，迫使國府高層終於下決心在台進行了土改，基於其本身保守的性質與客觀環境，它採取了溫和土改的方式，而一些有利的輔助性客觀條件也有助於土改的成功。土改的成果有賴於相關政策的配合，包括融資、農推、水利與基礎建設等方面，呈現出國府在大陸失敗後經營農村戒慎恐懼的態度；其更源於工業化的快速發展，增加了對農業原料及農村剩餘人力的需求。同時土地改革強制地主經濟轉型，有助於分配之平均及現代化的推動。

就當初農村土改如何得以進行，廖彥豪、瞿宛文（2015）做了初步的政治經濟分析。該文探討了當初《實施耕者有其田條例》的立法過程，呈現了本省政治菁英代表地主階層與國府高層土改派進行博弈的歷程。當時本省政治菁英主導省縣市議會，在省府及中央也有其代表，他們高度動員進行聯盟共同對國府高層土改派施壓，而保守的國府是採取由上而下的改革，不曾動員農民參與政治過程，因此佃農並未能在政治上集結出聲。在此情勢下，主事者行政院長陳誠決議對中大地主做出顯著讓步，採行了「兼顧地主」的溫和改革。這研究反駁了當今台灣本土論述所描述的「地主弱體化」只能被動接受改革的說法，也可由此理解此次土改及其推動的現代化，對既有鄉土社會做出了相當的妥協。更重要的是，妥協是以犧牲未來都市平均地權的基礎為代價，種下日後都市土地政策失靈的種子。
 

此文也呈現了國府政權治理的現實情況、政治勢力競逐的動態、本省地主菁英的角色，而這些是理解戰後台灣經驗所必須掌握的面向。同時，本土論述對土改的否定，或也顯現出既有地主菁英論述對台灣民主化運動的影響，進而造成至今土地問題之不易得到解決。

本土論述在建構反對國府威權統治的說法時，也援引西方個人權利原則為支持，將今日台灣土地私有產權視為理所當然，有論者因而認為當年的土改（以及今日的土地徵收）是對此權利的一種侵害。專題的第三篇論文是何欣潔的〈由鄉莊社會到現代社會〉，該文對土地產權進行了歷史性分析，引用戴炎輝以「鄉莊社會」描述台灣開墾型農業社會的用法，指出產權其實是一種社會關係，在既有鄉莊社會中未曾清楚界定的產權關係，其實反映了當時鄉莊社會自治的面貌。日殖政府為了將台灣改造為日本資本可以進入的場域，取消大租戶，確立了小租戶對土地的產權，但他們並無全面改革社會的意圖，故並未介入租佃關係。而退守台灣的國府為了施行土地改革並推行現代化，因而介入了租佃關係，且徵收了大部分共有土地。如此由國家高度介入，將土地產權界定為排他的、以個人為權利主體的現代化所有權，推進了台灣社會現代化的進程。如前述，這個歷史性視野將問題放回「後進地區從傳統轉型為現代社會」這脈絡來理解，該文清楚顯現今日被視為理所當然的「現代個人私有產權」，其實正是當年土地改革的結果。如此則能將「現代化」理解為一漫長複雜的過程，同時凸顯出現代化的異質性，亦即在既有鄉莊社會上所銜接出的現代化必有其特殊之處，這將有助於我們了解現今農村土地及農業的現實情況。